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杜絕強(qiáng)制或變相強(qiáng)制“以審代結(jié)”

作者:工程部 張春琴 時(shí)間:2023-10-30 瀏覽次數(shù):589 ?【字體:    

   審計(jì)署要求的杜絕強(qiáng)制或變相強(qiáng)制“以審代結(jié)”是指什么?

“以審代結(jié)”是指部門(單位)直接用審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行建設(shè)單位與施工單位雙方的工程價(jià)款結(jié)算。審計(jì)署要求的杜絕強(qiáng)制或變相強(qiáng)制“以審代結(jié)”,包含兩層意思:一是地方政府和立法機(jī)構(gòu),以及建設(shè)單位不能強(qiáng)制或變相強(qiáng)制要求以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行工程價(jià)款結(jié)算。其中,強(qiáng)制“以審代結(jié)”包括通過地方性法規(guī)制度等直接規(guī)定以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù),或強(qiáng)制規(guī)定招標(biāo)文件、合同必須約定以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)等;變相強(qiáng)制“以審代結(jié)”包括制式合同等,變相強(qiáng)制或在實(shí)際執(zhí)行中違背合同雙方真實(shí)意愿要求“以審代結(jié)”等。二是對(duì)于平等民事主體在合同中約定采用審計(jì)結(jié)果作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)的,審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)不能干預(yù)民事活動(dòng),對(duì)民事主體自主自愿簽訂的合同予以尊重,同樣,民事合同也不能約束審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)力。

為什么要杜絕強(qiáng)制以審代結(jié)

 “以審代結(jié)”實(shí)質(zhì)上是審計(jì)機(jī)關(guān)代替建設(shè)單位或主管部門承擔(dān)結(jié)算審核職責(zé),審計(jì)監(jiān)督介入了管理,既當(dāng)“裁判員”,又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”,強(qiáng)制或變相強(qiáng)制“以審代結(jié)”超越了審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。既不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求,也不符合全面依法治國(guó)的要求,還會(huì)給審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員增加工作任務(wù)和難度,因此必須予以杜絕。杜絕強(qiáng)制或變相強(qiáng)制“以審代結(jié)”實(shí)質(zhì)上是厘清并規(guī)范了三類關(guān)系:

一是審計(jì)監(jiān)督和民事契約交易之間的關(guān)系。在投資建設(shè)活動(dòng)中,建設(shè)單位與施工單位是平等的民事主體,雙方簽訂的建設(shè)工程合同屬于民事合同。即使建設(shè)工程出資全部或主要來源于國(guó)家財(cái)政,也不改變二者之間平等的民事法律關(guān)系。而國(guó)家審計(jì)監(jiān)督是對(duì)被審計(jì)單位使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的監(jiān)督,審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間是行政關(guān)系。強(qiáng)制或變相強(qiáng)制“以審代結(jié)”,實(shí)質(zhì)上是以國(guó)家審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定改變建設(shè)工程合同,將適用于被審計(jì)單位(一般是建設(shè)單位)的審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定擴(kuò)大適用于被審計(jì)單位的合同相對(duì)人。

二是結(jié)算審核和審計(jì)監(jiān)督的關(guān)系。工程價(jià)款結(jié)算通常是施工單位按照合同規(guī)定的內(nèi)容完成所承包的工程,并符合合同要求之后,由甲乙雙方進(jìn)行的最終工程價(jià)款結(jié)算。建設(shè)單位在價(jià)款支付前,會(huì)對(duì)施工單位進(jìn)行結(jié)算審核或結(jié)算審計(jì),然后按照審核(審計(jì))的結(jié)果予以價(jià)款結(jié)算。這里的結(jié)算審核(審計(jì)),建設(shè)單位往往會(huì)交由內(nèi)審或委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)完成(按相關(guān)規(guī)定,有的建設(shè)項(xiàng)目需由同級(jí)財(cái)政部門審查)??梢娺@里的結(jié)算審核(審計(jì))是對(duì)工程價(jià)款結(jié)算管理的一個(gè)環(huán)節(jié),屬于建設(shè)單位的管理責(zé)任(相關(guān)主管部門負(fù)有監(jiān)管責(zé)任)。而審計(jì)監(jiān)督是審計(jì)機(jī)關(guān)在被審計(jì)單位完成結(jié)算審核(審計(jì))的基礎(chǔ)上進(jìn)行的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督,是對(duì)被審計(jì)單位價(jià)款結(jié)算管理的再監(jiān)督。值得注意的是,如果某建設(shè)工程合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù),這個(gè)審計(jì)結(jié)果可以是由內(nèi)部審計(jì)或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)出的結(jié)果,而非特指國(guó)家審計(jì)。

三是工程價(jià)款結(jié)算和竣工財(cái)務(wù)決算的關(guān)系。工程價(jià)款結(jié)算按合同約定辦理,是合同甲乙雙方確定的工程項(xiàng)目最終的結(jié)算價(jià)格。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照合同約定和工程價(jià)款結(jié)算程序支付工程款。審計(jì)機(jī)關(guān)依法在甲乙雙方已完成結(jié)算談判并確認(rèn)結(jié)算結(jié)果的基礎(chǔ)上開展結(jié)算審計(jì)。這一結(jié)算審計(jì)既不代替、也不參與合同甲乙雙方的結(jié)算審核、談判過程??⒐へ?cái)務(wù)決算是正確核定項(xiàng)目資產(chǎn)價(jià)值、反映竣工項(xiàng)目建設(shè)成果的文件,是辦理資產(chǎn)移交和產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù),包括竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表、竣工財(cái)務(wù)決算說明書以及相關(guān)材料。黨和政府或政府有關(guān)部門出于對(duì)重大項(xiàng)目管理的需要,可以要求以審計(jì)機(jī)關(guān)的竣工決算審計(jì)作為決算依據(jù)。如,財(cái)政部制定的《中央基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審核批復(fù)操作規(guī)程》要求,已經(jīng)審計(jì)署進(jìn)行全面審計(jì)的項(xiàng)目決算,可依據(jù)評(píng)審報(bào)告及審核結(jié)果批復(fù)項(xiàng)目決算。實(shí)際工作中,2021年審計(jì)署在港珠澳大橋管理局編制完成的竣工財(cái)務(wù)決算草案基礎(chǔ)上組織開展了港珠澳大橋主體工程竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì),為港珠澳大橋順利竣工驗(yàn)收打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

審計(jì)機(jī)關(guān)是否可以開展結(jié)算審計(jì),結(jié)算審計(jì)結(jié)果應(yīng)如何利用

工程價(jià)款結(jié)算是工程項(xiàng)目建設(shè)最主要的成本支出,一直是投資審計(jì)的重要內(nèi)容。審計(jì)法實(shí)施條例第二十條規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算,依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督??梢?,結(jié)算審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé),審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要開展結(jié)算審計(jì),更要開展好結(jié)算審計(jì)。這里需注意兩點(diǎn):一是審計(jì)機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序,根據(jù)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃開展投資項(xiàng)目審計(jì),對(duì)納入審計(jì)計(jì)劃的投資項(xiàng)目的結(jié)算(包括財(cái)政評(píng)審結(jié)果)進(jìn)行監(jiān)督。二是審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán),不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。也就是說民事合同約定以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)的,審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)法定職責(zé)、年度工作重點(diǎn)等,可以不予審計(jì);民事合同沒有約定以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)的,審計(jì)機(jī)關(guān)也可以依法審計(jì)。

那么,結(jié)算審計(jì)出的結(jié)果應(yīng)如何運(yùn)用?建設(shè)單位和施工單位已完成工程價(jià)款結(jié)算,審計(jì)中查出多付的工程價(jià)款難以追回怎么辦?根據(jù)審計(jì)法有關(guān)規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)按以下三點(diǎn)運(yùn)用審計(jì)結(jié)果:

一是在審計(jì)報(bào)告中完整真實(shí)反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題,對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的騙取財(cái)政資金、結(jié)算不實(shí)等違法違規(guī)問題,應(yīng)依法作出審計(jì)決定,要求建設(shè)單位舉一反三,認(rèn)真整改糾正,對(duì)建設(shè)單位有關(guān)責(zé)任人要依法依規(guī)追究責(zé)任。

二是除合同已有約定外,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)明確告知建設(shè)單位,不得將審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定直接作為調(diào)整其與施工單位結(jié)算的依據(jù),更不能以結(jié)算審計(jì)為由,拒絕或拖欠支付工程款。對(duì)施工單位虛報(bào)、重復(fù)計(jì)算工程量等問題,建設(shè)單位可通過民事仲裁或者訴訟等途徑解決。

三是發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位和施工單位惡意串通騙取國(guó)家資金的,可以建議相關(guān)部門(單位)通過解除無效合同等法定程序來解決;對(duì)構(gòu)成犯罪的單位和個(gè)人,應(yīng)及時(shí)移送相關(guān)部門處理,由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。



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